Menjual Apa yang Dimiliki Negara

Pada tahun 1987, Lim Kit Siang masuk ke Mahkamah Tinggi Kuala Lumpur dan meminta hakim menekan brek.

Apa yang ingin dihentikannya bukanlah sebuah kereta.

Sebaliknya, lebuh raya yang terbentang dari hujung utara ke selatan Malaysia.

Menteri Kerja Raya telah mengeluarkan surat niat kepada United Engineers Malaysia, atau ringkasnya UEM. Kerajaan bersedia membiarkan syarikat ini membina, mengendalikan, dan menyelenggara Lebuhraya Utara-Selatan; Lim Kit Siang yang pada masa itu merupakan ketua pembangkang bertindak menyaman dalam kapasitinya sebagai Ahli Parlimen, pembayar cukai, pemandu, dan pengguna tetap jalan raya untuk mencabar keabsahan aturan ini.^1,2

Perkara yang paling menonjol dalam tuntutan mahkamah ini, bukanlah skala projek semata-mata.

Sebaliknya, hubungan kepentingan antara UEM dan UMNO.

Pernyataan tuntutan mendakwa bahawa beberapa ahli Kabinet yang juga pemimpin UMNO telah mengambil bahagian dalam membincangkan penyerahan lebuh raya kepada UEM, sedangkan UMNO mempunyai kepentingan besar dalam UEM. Dengan itu, projek yang pada asalnya boleh dijawab dengan "siapa yang paling berkemampuan, dan siapa yang menawarkan harga terbaik" tiba-tiba bertukar menjadi soalan lain:

Berapa jauhkah sebenarnya jarak antara pihak yang menentukan pemenang, dan si pemenang itu sendiri?^3,4,1

Mahkamah akhirnya tidak membicarakan sepenuhnya sama ada pengaturan konsesi ini sejajar dengan kepentingan awam atau tidak.

Mahkamah Agung melalui keputusan majoriti merumuskan bahawa Lim Kit Siang tidak mempunyai kepentingan undang-undang peribadi yang mencukupi, iaitu locus standi (hak di sisi undang-undang untuk menyaman) bagi meneruskan cabaran itu; kerajaan dan UEM seterusnya dapat meneruskan kontrak tersebut.^1,2

Sebuah lebuh raya terus mara ke hadapan.

Manakala satu persoalan mengenai kuasa, ditinggalkan di tepi pondok tol.

Negara Tiba-Tiba Berkata: Tidak Perlu Buat Semua Perkara Sendiri#

Dalam bab sebelum cerita ini, negara masih lagi giat menubuhkan HICOM, membina kilang dan menghasilkan kereta nasional.

Kini, arahnya kelihatan bertentangan.

Pada tahun 1983, Mahathir memperkenalkan konsep Malaysia Incorporated, iaitu "Syarikat Malaysia". Mengikut kata-katanya, negara boleh dianggap sebagai sebuah syarikat: sektor swasta merupakan jabatan ekonominya, dan kerajaan merupakan jabatan perkhidmatan; kedua-dua pihak ini tidak sepatutnya saling mencurigai dan melengahkan urusan antara satu sama lain, sebaliknya mesti bekerjasama meningkatkan produktiviti negara.^5,6

Kedengarannya, kerajaan bukanlah mahu lenyap.

Kerajaan mahu melangkah keluar dari belakang kaunter dan duduk di meja mesyuarat yang sama dengan para peniaga.

Pada tahun yang sama, penswastaan turut dicadangkan dengan jelas. Menjelang tahun 1985, Unit Perancang Ekonomi (EPU) mengeluarkan garis panduan penswastaan; pada tahun 1991, Pelan Induk Penswastaan (Privatization Masterplan) mempercepat dan menyeragamkan pelaksanaannya. Objektif rasmi yang disenaraikan adalah sangat lengkap: meringankan beban kewangan dan pentadbiran kerajaan, meningkatkan kecekapan serta produktiviti, menggalakkan pelaburan swasta, mengecilkan saiz sektor awam, dan membantu Dasar Ekonomi Baru, terutamanya dalam membangunkan perusahaan bumiputera.^7,8

Bagi setiap matlamat ini, alasan realistik boleh ditemui.

Selepas pelaksanaan Dasar Ekonomi Baru, kerajaan telah menubuhkan sejumlah besar perusahaan awam bagi melaksanakan tugas-tugas pembangunan, pekerjaan dan penstrukturan semula masyarakat. Menjelang awal tahun 1980-an, beberapa agensi mempunyai matlamat yang saling bercanggah, dengan standard prestasi yang kabur, serta pengawasan yang lemah; kemelesetan antarabangsa dan tekanan belanjawan juga menyukarkan kerajaan untuk terus membiayai sendiri semua projek mega pembinaan.^8,3,4

Oleh itu, penswastaan menawarkan satu pertukaran yang lumayan:

Kerajaan jimat wang.

Syarikat meningkatkan kecekapan.

Rakyat memperoleh jalan raya, perkhidmatan telefon, bekalan elektrik dan perkhidmatan lain dengan lebih pantas.

Walau bagaimanapun, semasa pelaksanaan sebenar, perbuatan "jual ke luar" tidak semestinya jualan secara literal.

Kadangkala Menjual Saham, Kadangkala Menjual Hak Mengutip Tol Masa Depan#

Penswastaan mempunyai banyak wajah.

Jabatan kerajaan boleh terlebih dahulu diubah menjadi sebuah syarikat (korporatisasi), sebelum menyenaraikan sebahagian sahamnya di bursa awam; aset awam boleh dijual; perkhidmatan boleh disumber luar; dan syarikat swasta juga boleh memperoleh konsesi selama berdekad-dekad, membiayai dan membina projek terlebih dahulu, kemudian mengutip bayaran daripada para pengguna.

Laluan yang diambil oleh Telekom, Lembaga Letrik Negara (LLN), pelabuhan dan lebuh raya bertol tidaklah sepenuhnya sama. Walaupun kerajaan mengurangkan pegangan sahamnya, ia masih berkemungkinan mengekalkan "saham emas" atau kuasa veto yang lain. Oleh yang demikian, penswastaan di Malaysia bukanlah satu bentuk pengunduran secara tersusun oleh negara daripada kegiatan ekonomi, sebaliknya kerajaan terus kekal dalam pasaran dengan pelbagai identiti berbeza seperti pemegang saham, pengawal selia, pemiutang, penjamin dan penganugerah kontrak.^7,8,9

Lebuhraya Utara-Selatan memaparkan kerumitan ini dengan paling jelas.

Pengendali swasta mendapat hak untuk membina dan mengutip bayaran tol, sementara pihak kerajaan menyediakan pinjaman mudah (soft loan) dan memberi sokongan terhadap risiko tertentu seperti volum trafik yang tidak mencukupi dan perubahan kadar pertukaran mata wang asing. Lebuh raya ini akhirnya mula beroperasi sepenuhnya pada tahun 1994, siap lebih awal daripada jadual asal, dan menjadi infrastruktur utama yang menghubungkan pantai barat Semenanjung.^9,10

Ini merupakan satu pencapaian yang tidak boleh dipadam.

Lebuh raya sememangnya berjaya dibina.

Masa pengangkutan betul-betul menjadi lebih singkat.

Negara juga benar-benar berjaya menarik projek yang amat besar ini melintasi garisan penamat di sebalik kesukaran kewangan.

Tetapi, "pembinaan swasta" tidak sama maksudnya dengan "pihak swasta menanggung kesemua risiko".

Apabila pendapatan datang daripada hak mengutip tol yang dianugerahkan oleh undang-undang, serta pinjaman dan sokongan risiko disokong oleh kerajaan, nilai perniagaan ini sebahagian besarnya bergantung kepada bagaimana kontrak tersebut ditulis. Siapa yang mendapat kontrak, berapa lamakah tempoh kutipan tol, bilakah kadar harga boleh diselaraskan, dan siapa yang akan memberi pampasan sekiranya volum aliran trafik tidak mencapai sasaran - ini semua bukan sekadar rahsia perdagangan komersial, tetapi adalah masalah kewangan awam.^9,10

Inilah juga sebab mengapa perbicaraan kes mahkamah pada tahun 1987 itu begitu penting.

Kontroversinya bukan sekadar menanya sama ada lebuh raya patut dibina atau tidak.

Tetapi menanya: Memandangkan para pemandu di seluruh negara terpaksa membayar tol selama berdekad-dekad berdasarkan kontrak tersebut, adakah mereka berhak mengetahui mengapa kontrak itu diserahkan kepada syarikat yang ini?

Kerajaan Keluar Daripada Perniagaan, Kuasanya Tidak Keluar#

Dalam naratif berbentuk buku teks, perusahaan negara dan swasta diibaratkan seperti jongkang-jongket.

Negara sedikit, pasaran lebih sedikit.

Pengalaman Malaysia, bagaimanapun, menunjukkan bahawa hakikat sebenar tidak semestinya begitu.

Jika kerajaan membuka sebuah pasaran kompetitif kepada banyak syarikat, harga dan perkhidmatan berkemungkinan dikawal oleh persaingan.

Jika kerajaan sebaliknya menyerahkan satu monopoli awam kepada pengendali swasta yang tunggal, monopoli itu sebenarnya tidak lenyap, tetapi hanya bertukar tuan. Pada saat ini, pengawalseliaan, tender terbuka, pendedahan kontrak dan peraturan berkenaan konflik kepentingan mestilah lebih kuat berbanding dahulu, jika tidak kecekapan yang dilaung-laungkan itu mungkin hanyalah sekadar pemindahan kuasa awam menjadi pendapatan persendirian.^7,3,9,10

Dasar Malaysia Diperbadankan menegaskan kerjasama antara pegawai dan ahli perniagaan, dan ia memang mampu mengurangkan kelambatan birokrasi.

Tetapi ia juga mengaburkan satu garisan sempadan yang penting.

Kerja pihak kerajaan adalah untuk menetapkan peraturan bagi semua syarikat.

Apabila para pegawai dan sebilangan kecil ahli perniagaan mula dilihat sebagai rakan kongsi dalam sebuah "syarikat" yang sama, orang luar akan mula mengesyaki: Adakah kerajaan masih lagi menjadi pengadil, atau sudah pun duduk bersama salah satu pasukan untuk membincangkan taktik permainan?

Penyelidik politik ekonomi Malaysia, Edmund Terence Gomez dan Jomo K. S., berpandangan bahawa pemusatan kuasa eksekutif yang tinggi, dan hubungan rapat antara parti politik dan perusahaan, telah menjadikan penswastaan sebagai salah satu alat bagi mengagihkan naungan politik dan sewa ekonomi. Perkataan "sewa" (rent) di sini bukan bermaksud sewa rumah, sebaliknya peluang berlebihan yang diperolehi syarikat hasil daripada perlindungan kerajaan seperti pembekalan lesen yang terhad, francais istimewa, atau kontrak.^3,4

Hal ini tidak bermaksud setiap usahawan yang mendapat francais adalah tidak berkemampuan.

Bukan juga bermaksud setiap projek penswastaan mengalami kegagalan.

Ia bermaksud dalam menilai prestasi syarikat, dua kebolehan ini mesti dipisahkan:

Satu ialah kebolehan untuk menewaskan pesaing dalam pasaran.

Satu lagi ialah kebolehan untuk dipilih oleh pihak kerajaan.

Mahu Memupuk Usahawan Bumiputera, Atau Memupuk Usahawan Berekonomi Kabel (Crony)#

Penswastaan juga mempunyai satu matlamat terbuka yang lain: membantu Dasar Ekonomi Baru dan melahirkan usahawan Bumiputera yang mampu mengawal perusahaan berskala besar.

Terdapat logik sejarah di sebalik tujuan ini.

Pada peringkat awal pelaksanaan Dasar Ekonomi Baru, ianya lebih bergantung kepada peranan agensi kerajaan sebagai pemegang amanah aset, dan penubuhan pelbagai syarikat awam. Penswastaan sebaliknya cuba memindahkan aset dan peluang tersebut kepada usahawan secara individu, bagi membolehkan orang Bumiputera bukan sahaja bertindak sebagai pengurus yang makan gaji, malah menjadi kaum pemodal yang memiliki, mengawal dan mengembangkan syarikat.^7,8,4

Masalahnya, negara tidak mungkin boleh menyokong semua orang pada masa yang sama.

Ia perlu memilih.

Dan kriteria pemilihan itulah yang akan menentukan kelas atau golongan apa yang akhirnya lahir.

Jika syaratnya terbuka, pembidaannya tulen, dan pencapaiannya boleh disemak, maka sokongan ini dapat membantu perniagaan baharu menyeberangi rintangan dari segi modal dan pengalaman.

Namun jika syaratnya tidak telus, risikonya ditanggung oleh pihak negara, manakala keuntungannya disimpan oleh segelintir orang sahaja, maka polisi ini berkemungkinan besar tidak melahirkan usahawan yang berani bersaing di padang yang rata, sebaliknya melahirkan pemegang francais yang mahir mengekalkan hubungan politik mereka.^3,4,10

Dengan itu, Dasar Ekonomi Baru yang asalnya bermatlamat untuk menyusun semula masyarakat dan membasmi pengenalan kaum mengikut fungsi ekonomi, kini berhadapan pula dengan suatu masalah dalaman yang tajam menjelang zaman penswastaan:

Penglibatan bumiputera memang meningkat.

Tetapi, peluang penglibatan ini telah dibahagikan kepada berapa kerat orang di dalam masyarakat Bumiputera?

Seorang pemegang saham utama Bumiputera yang memiliki konsesi lebuh raya, pelabuhan, atau telekomunikasi, tentulah akan melonjakkan tahap pemilikan ekuiti korporat Bumiputera.

Namun adakah seorang peniaga kecil Melayu biasa, seorang peneroka FELDA, dan seorang jurutera yang baru tamat pengajian, dengan sendirinya memiliki peluang mobiliti sosial yang sama rata? Itu adalah persoalan yang lain.^3,4

Nisbah komposisi etnik boleh memberitahu kita nama siapa yang tertera dalam daftar pemilikan aset.

Tetapi, ia tidak semestinya memberitahu kita berapa banyak tangan yang sebenarnya menggenggam dan memonopoli kekayaan tersebut.

Perbicaraan yang Tidak Berkesudahan di Mahkamah Itu#

Kembali kepada mahkamah tahun 1987.

Lim Kit Siang pernah berjaya mendapatkan injunksi sementara untuk menghalang rancangan itu daripada diteruskan, dan kes itu kemudiannya dibawa sehingga ke Mahkamah Agung. Akhirnya, majoriti hakim meletakkan ambang syarat kelayakan (locus standi): Hanya bertindak sebagai pembayar cukai, pemandu dan ahli parlimen semata-mata, tidak mencukupi untuk membuktikan bahawa hak undang-undang peribadi beliau mengalami kerosakan atau kerugian khas.^1,2

Dari perspektif prosedur undang-undang, ini merupakan satu perdebatan tentang persoalan "Siapa yang berhak untuk menyaman".

Namun dari perspektif tadbir urus demokrasi, keputusan ini meninggalkan satu dilema yang lebih besar:

Jika sesebuah kontrak yang pelaksanaannya berpotensi mengundang kesan kepada setiap pembayar cukai dan pengguna lebuh raya seluruh negara, tidak boleh dicabar oleh seorang pembayar cukai, pengguna lebuh raya, serta wakil rakyat di parlimen, jadi siapakah pula yang mampu memohon mahkamah untuk menyemaknya sebelum ia sah ditandatangani?

Kes ini tidak membuktikan bahawa kesemua dakwaan adalah benar.

Ia juga tidak membuktikan bahawa kesemua dakwaan adalah palsu.

Perbicaraan itu berakhir sebelum isu utama dipertimbangkan secara sepenuhnya. Adalah amat penting bagi kita untuk menulis perkara ini dengan jelas: sejarah tidak seharusnya merakam dakwaan yang tidak dibicarakan sebagai satu pensabitan kesalahan, begitu juga halnya dengan kegagalan pada sudut teknikaliti tidak sepatutnya dianggap sebagai pengesahan bahawa kontrak tersebut telah dibuktikan bersih daripada sebarang kecacatan.^1,2

Lebuh raya itu akhirnya berjaya dibina lebih awal daripada jadual, dan menjadi salah satu tulang belakang sistem pengangkutan yang paling mustahak buat negara.^9,10

Bahagian inilah sebenarnya yang paling sukar untuk diuruskan dalam lipatan sejarah ini.

Sesuatu projek itu mungkin boleh memberikan manfaat yang amat besar.

Namun, sistem pengurniaan projek tersebut masih boleh kekal dalam keadaan tidak cukup telus.

Satu hasil yang baik, tidak mampu secara automatik membersihkan proses pelaksanaannya.

Sekalipun terdapat kecacatan pada proses, ia juga tidak akan menyebabkan hasil yang telah wujud itu lenyap sekelip mata dari muka bumi ini.

Bukti-bukti untuk Artikel Ini, Kami Terangkan dengan Jelas#

Niat asal Malaysia Incorporated datang daripada Mahathir sendiri. Artikel ini berdasarkan pada dua ucapan beliau dari bulan Ogos dan Oktober 1983 untuk menerangkan bagaimana kerajaan dan sektor swasta harus bekerjasama bagi berkhidmat untuk "Syarikat Malaysia"; Analogi "pengadil dan pasukan" adalah ulasan daripada pihak laman web ini, bukan diutarakan bagi berpura-pura sebagai kata-kata asal beliau.^5,6

Penswastaan bukanlah satu jualan aset yang bersifat tunggal. Rancangan rasmi dan juga kajian-kajian oleh Bank Dunia menunjukkan ia merangkumi banyak bentuk seperti korporatisasi (pengkorporatan), jualan ekuiti, penyumberan luar serta model konsesi seperti bina, kendali dan pindah (B.O.T), sementara kerajaan juga ada kalanya boleh mengekalkan ekuiti, kuasa pemutus (kuasa veto) atau terpaksa mengambil alih tanggungjawab dalam risiko.^7,8,9

Hasil kejayaan menyiapkan Lebuhraya Utara-Selatan diterangkan serentak dengan sokongan yang diberikan oleh pihak kerajaan. Fakta pembinaannya yang dapat diselesaikan lebih awal dari jadual serta telah memperbaiki infrastruktur diambil dari laporan Bank Dunia; bantuan berbaur sokongan seperti pinjaman mudah (soft loan), susunan jaminan terhadap tahap jumlah penggunaan aliran trafik serta pertukaran kadar tukaran mata wang juga diambil daripada laporan yang sama dan disokong kuat melalui ulasan-ulasan berhubung dengan hal ehwal tatakelola sistem konsesi tol. Oleh sebab itu, di dalam teks pada makalah ini, "perniagaan swasta" telah secara terperinci dijelaskan bahawa ia tidak wajar untuk dipesongkan tafsirannya menjadi "Kerajaan tidak membelanjakan duit dan langsung tidak memberikan sandaran tanggungjawabnya"^9,10

Kepentingan antara UEM dengan UMNO dan juga terhadap segala resolusi atau hasil ke atas tindakan pendakwaan dinyatakan menurut penulisan yang ketat daripada ringkasan perbicaraan (penghakiman kes mahkamah) berserta dapatan dari kaji selidik para penganalisis ilmu. Artikel ini merekodkan "pernyataan tuntutan yang difailkan mendakwa" beserta fakta berunsurkan prosedur dari perbicaraan itu, namun langsung tidak meletakkan dakwaan di fasa penghujahan yang masih belum diadili ke perbicaraan yang mendalam terhadap sifat kelazimannya sebagai sesuatu "pensabitan atas sabitan jenayah."^3,4,1,2

"Penaungan Politik (Political Patronage)" bukanlah jenama atau gelaran yang dilemparkan sesuka hati berasaskan kepada naluri penulis di laman web ini. Ia adalah konsep ilmiah dalam tafsiran mengenai realiti ekonomi-politik melalui dapatan sarjana seperti Gomez serta tulisan paduan oleh Gomez dan Jomo sewaktu mentafsir keadaan urus tadbir sistem penswastaan amalan Malaysia; portal ini bersetuju memilih hujah-hujah itu dan juga dalam masa yang sama terus tetap memegang pada perbezaan asas dengan menyatakan projek terbabit berpotensi membuahkan hasil penyelesaian secara berkesan disamping wujud juga hakikat syarikat-syarikat tersebut yang mungkin mempunyai set keupayaan yang bernilai munasabah (kebolehan praktikal yang nyata).^3,4,9

Artikel ini adalah sensitive: true. Sebelum diterbitkan, ayat-ayat yang melibatkan UMNO, UEM, hubungan berlandaskan manfaat (konflik kepentingan), amalan pelindung yang berunsurkan naungan politik, konsesi tol berserta sebarang ulasan sekitar proses kehakiman harus dan wajib diserahkan kepada Jay untuk diulang periksa dan dihalusi selapis demi selapis, menerusi pengesahan dari satu baris ke satu baris di seluruh naskhah ini.

---

Artikel seterusnya: Apabila kerajaan menyerahkan aset negara serta hak-hak keistimewaannya ke dalam tangan pihak swasta, sekurang-kurangnya jalan raya itu terpampang pada peta yang kita masih dapat melihat kewujudannya dan juga berpeluang untuk merentasi laluannya. Tetapi, dalam era masa yang sama juga wujudnya satu realiti sejarah iaitu pelbagai kemudahan pembiayaan daripada Bank Bumiputra dikesan menyusuri sejauh dari Laut China Selatan ke Hong Kong, kemudian menjengah hingga dapat meresap lebur melingkari kegiatan hartanah dan firma kewangan. Sehingga tibalah kemudian masanya siasatan para pemerhati di peringkat pihak berkuasa mendapati betapa besarnya kerugian pada kehilangan beberapa bilion nilai di sana sehinggakan pada detik tersebut terdapat rekod kematian yang menyatakan bahawa seorang mangsa penyiasat (dari kumpulan juruaudit) sudah lagi tidak berpeluang untuk berjejak membawa pulang dirinya yang bernyawa secara normal untuk sampai ke tanah air kembali.